Posisi Politik dan Kewenangan Desa

Posisi (kedudukan) dan kewenangan desa merupakan dua isu sentral dalam semesta pembicaraan otonomi desa. Menyusul lahirnya UU No. 22/1999, kedua isu itu menghiasi kajian dan perdebatan di kalangan pemerintah, dewan, akademisi, NGOs dan lembaga-lembaga donor yang concern pada desa. Bahkan jauh sebelum lahir APDESI dan Parade Nusantara, asosiasi kepala desa dan asosiasi Badan Perwakilan Desa (BPD) yang lahir di banyak kabupaten sudah menyampaikan usulan tentang penegasan penyerahan kewenangan dan keuangan dari kabupaten kepada desa.

Bagaimana posisi dan kewenangan atau format otonomi desa yang tepat di Indonesia? Perjalanan dan pengalaman saya di banyak daerah memperlihatkan bahwa pertanyaan fundamental itu selalu muncul ke permukaan, tetapi jawaban secara akademik dan komitmen politik belum begitu gamblang. Di satu sisi penegasan posisi dan kewenangan desa selalu dibayangi kesulitan tentang budaya, struktur politik lokal, tradisi dan pengalaman lokal yang begitu beragam. Di sisi lain doktrin NKRI selalu muncul sebagai pembatas dan penghalang atas berkembangnya ide-ide otonomi lokal yang lebih luas, termasuk otonomi desa.

Di tengah-tengah kesulitan itu, INSTITUTE FOR RESEARCH AND EMPOWERMENT (IRE) telah mempublikasikan sebuah buku yang bertitel Prakarsa Desentralisasi dan Otonomi Desa (2005), dan saya sendiri menulis tema “Masa Lalu, Masa Kini dan Masa Depan Otonomi Desa” (Insitute for Local Development dan Yayasan Tifa, 2005). Kedua tulisan itu secara gamblang membuat peta pilihan-pilihan otonomi desa yang melampaui kesulitan akan keragaman desa dan ketakutan akan hancurnya NKRI. Melaui makalah ini saya hendak membeberkan kembali tentang format otonomi desa (posisi dan kewenangan desa) yang lebih tepat dalam konteks keragaman lokal.

Namun sebelum makalah ini mengarah kesana, ada baiknya saya kemukakan dulu tiga ide tentang posisi desa sejak dekade 1950-an.

Pertama, ide tentang desa sebagai “daerah otonom” tingkat III yang muncul pada dekade 1950-an hingga 1960-an. Sampai era Orde Baru, Prof. Selo Soemardjan termasuk pendukung ide desa sebagai “daerah otonom” tingkat III. Namun pada masa Orde Baru ide itu tidak populer lagi, meski UU No. 5/1974 menegaskan daerah otonom tingkat I dan daerah otonom tingkat II. Di era sekarang, khususnya sejak 1999, ide tentang “otonomi bertingkat” tidak populer lagi.

Kedua , ide desa sebagai self governing community. Ide ini sebenarnya identik dengan konsep desa sebagai kesatuan masyarakat hukum adat yang sudah lama dikenal dalam undang-undang, termasuk UU No. 5/1979. Namun konsep self governing community itu terus-menerus dikemukakan oleh Prof. Ryaas Rasyid. Konsep itu sebenarnya identik dengan konsep “otonomi asli” yang sering kita bicarakan. “Serahkan sepenuhnya desa menjadi urusan rakyat, pemerintah tidak perlu mengurus desa”, demikan seru Prof. Ryaas Rasyid (2001) dalam sebuah lokakarya di Yogyakarta. Bahkan Ryaas Rasyid tidak setuju dengan Alokasi Dana Desa dari pemerintah, sebab kebijakan ini berarti negara mengurus desa terlalu jauh. Kalangan yang terlalu romantis pada desa atau “otonomi asli” sedikit banyak setuju dengan ide Ryaas Rasyid. Kamardi, ketua Asosiasi Kepala Desa Lombok Barat, juga melontarkan ide serupa. “Pusat tempat sentralisasi, provinsi tempat dekonsentrasi, kabupaten/kota tempat desentralisasi dan desa tempat otonomi asli”, demikian tutur Kamardi, suatu ketika. Ide Kamardi tentu sangat romantis dan ide Ryaas Rasyid agak berhaluan liberal, artinya rakyat diminta mengurus desa sendiri sementara peran dan tanggungjawab negara pada desa dibuat seminimal mungkin. Namun ada sebuah pertanyaan, apakah ide self governing community maupun otonomi asli masih relevan untuk diterapkan pada semua desa di Indonesia? Saya akan membahas pertanyaan ini lebih lanjut.

Ketiga, ide tentang “desa otonom” yang sering dikemukakan oleh Ibnu Tricahyo, seorang pakar hukum tatanegara dari PP Otoda Universitas Brawijaya Malang. Dia selalu menyoroti kekeliruan besar UU No. 22/1999 dan UU No. 32/2004 yang menempatkan posisi desa sebagai subsistem pemerintahan kabupaten, sekaligus menerima limpahan kewenangan dan alokasi dana dari kabupaten. Menurut dia, yang melakukan desentralisasi kepada desa bukanlah pemerintah kabupaten melainkan negara melalui pemerintah pusat. Karena itu, dia selalu menegaskan bahwa kedudukan desa harus dipertegas lebih dulu dalam struktur ketatanegaraan melalui konstitusi, kemudian diikuti dengan penyerahan kewenangan kepada desa beserta alokasi dana secara langsung dari APBN. Kedudukan desa tersebut tidak lain adalah “desa otonom”. Hanya saja, ide maksimalis Ibnu Tricahyo itu butuh amandemen konstitusi, sebuah pekerjaan jangka panjang yang melelahkan dan sarat pertarungan politik yang keras. Pertanyaannya, apakah membuat desa otonom tidak bisa dilakukan secara inkremental melalui undang-undang?

Posisi Desa

Berdasarkan sketsa teori dan pengalaman sejarah, setidaknya ada tiga posisi politik desa bila ditempatkan dalam formasi negara.

Pertama, desa sebagai organisasi komunitas lokal yang mempunyai pemerintahan sendiri atau disebut dengan self-governing community. Dalam tradisi Minangkabau, self-governing community ini identik dengan “republik kecil”, sebuah posisi yang dimiliki nagari-nagari pada masa lampau. Self-governing community berarti komunitas lokal membentuk dan menyelenggarakan pemerintahan sendiri berdasarkan pranata lokal, bersifat swadaya dan otonom, tidak dibentuk oleh kekuatan eksternal dan tidak terikat secara struktural dengan organisasi eksternal seperti negara. Secara historis, tidak hanya nagari di Minangkabau yang punya predikat self-governing community, tetapi juga desa-desa di Jawa maupun komunitas adat di daerah-daerah lain di Indonesia. Kita juga mengenal pengalaman self-governing community dalam bentuk commune di Eropa Daratan atau parish di Inggris Raya, yang setara dengan desa di Indonesia. Meskipun sudah ada negara-bangsa yang lebih besar, sampai saat ini commune dan parish masih tetap ada sebagai organisasi komunitas lokal yang tidak berurusan dengan adminitrasi pemerintahan negara.

Kedua, desa sebagai bentuk pemerintah lokal yang otonom atau disebut local self government. Posisi ini sama dengan proyeksi tentang “desa otonom” yang dikemukakan Selo Sumardjan dan Ibnu Tricahyo. Local self government ini merupakan bentuk pemerintahan lokal secara otonom, sebagai konsekuensi dari desentralisasi politik (devolusi), yakni negara mengakui pemerintah daerah yang sudah ada atau membentuk daerah baru, yang kemudian disertai pembagian atau penyerahan kewenangan kepada pemerintah lokal. Menurut UU No. 22/1999 dan UU No. 32/2004, daerah sudah diposisikan sebagai local self government. Artinya daerah membentuk sendiri institusi-institusi pemerintah daerah, pemerintah daerah mempunyai keleluasaan penuh dalam perencanaan pembangunan dan anggaran, menyelenggarakan pelayanan publik serta bertanggungjawab kepada rakyat setempat. Sementara, bagi desa, sebutan “otonomi asli” merupakan bentuk otonomi tradisional dalam kerangka self governing community , dan posisi local self government merupakan bentuk “otonomi modern” dalam payung negara bangsa. Jika desa akan dikembangkan menjadi local self government, maka yang harus dilakukan bukan sekadar menegaskan kewenangan asal-usul, melainkan negara melakukan desentralisasi politik (devolusi) kepada desa, seperti yang dilakukan negara kepada daerah. Dalam regulasi, misalnya, perlu ditegaskan bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi menjadi provinsi, kabupaten/kota dan desa.

Ketiga, desa sebagai bentuk pemerintahan negara di tingkat lokal atau disebut dengan local state government. Ini merupakan bentuk lain dari pemerintahan yang sentralistik, yang tidak melakukan devolusi, melainkan hanya melakukan dekonsentrasi. Contoh yang paling jelas dari tipe ini adalah kecamatan dan kelurahan. Keduanya bukan unit pemerintahan lokal yang otonom atau menerima desentralisasi dari negara, melainkan sebagai kepanjangan tangan negara di tingkat lokal. Daerah maupun desa di masa Orde Baru juga dibuat sebagai kepanjangan tangan negara (local state government). Model local state government ini jelas menimbulkan banyak kerugian: ketimpangan ekonomi-politik pusat dan lokal, ketergantungan dan ketidakmampuan lokal, dan hilangnya kedaulatan rakyat.

Ketiga posisi di atas bersifat absolut, harus dibedakan dan dipilah secara tegas dan jelas. Penempatan posisi daerah atau desa tidak boleh menggabungkan lebih dari satu model, melainkan harus tegas memilih salah satu model agar penggunaan kewenangan, pengambilan keputusan, penyelenggaraan pemerintahan dan hubungan antarpemerintah lebih jelas dan efektif. Penggabungan lebih dari satu model tentu akan menimbulkan ketidakjelasan penyelenggaraan pemerintahan. Contoh yang paling konkret adalah posisi ganda provinsi. Kabupaten/kota maupun masyarakat sering menuding ketidakjelasan peran provinsi dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan publik. Ini terjadi karena posisi ganda provinsi: di satu sisi ia sebagi daerah otonom (local self government) yang menerima desentralisasi, di sisi lain provinsi juga kepanjangan tangan pusat (local state government) yang menerima dekonsentrasi.

Konteks Indonesia

Pada awalnya kesatuan masyarakat lokal/adat (desa, nagari, binua, kampung, gampong, negeri, huta, sosor, marga, lembang, kuwu, pemusungan, yo, paraingu, lumban, dan lain-lain) yang tersebar di penjuru Nusantara mempunyai karakter yang hampir sama. Desa, atau nama lain, adalah kesatuan masyarakat yang tergabung berdasarkan garis keturunan (genealogi) yang mendiami wilayah (teritori) tertentu. Orang tidak bisa mengukur berapa luas wilayah yang mereka diami, tetapi selalu ada kearifan lokal untuk mengukur batas-batas wilayah berdasarkan prinsip sejauh mata memandang atau sejauh batu dilempar. Semuanya merupakan organisasi masyarakat lokal yang mempunyai kepemerintahan atau kepengurusan sendiri (self governing community) yang berdasar pada adat-istiadat setempat. Adat mengandung jati diri, norma, nilai dan tata aturan untuk mengelola tanah, sumberdaya alam, warga maupun hubungan-hubungan sosial (pernikahan, kematian, sengketa, pembagian tanah, dan sebagainya). Setiap masyarakat adat mempunyai tatacara adat untuk mengelola (merawat dan membagi) tanah (kekayaan) secara komunal (bersama) dengan prinsip kesejahteraan (welfare society), keseimbangan dan berkelanjutan. Pemimpin adat ditentukan secara turun-temurun melalui jalan musyawarah tanpa pergolakan kekuasaan (politik) di dalam lingkup keluarga atau masyarakat. Pemimpin adat bukanlah jabatan yang sarat dengan kekuasaan dan kekayaan, tetapi posisi kehormatan yang sarat dengan tanggungjawab untuk mengurus dan melindungi tanah, penduduk, keamanan, hubungan-hubungan sosial, dan sebagainya.

Di Sumatera Barat, nagari mempunyai aturan hukum adat yang sangat kuat dalam hal pengelolaan (terutama aturan tentang pembatasan penjualan) tanah pusako. Masyarakat adat Atoin Meto di Timur Tengah Selatan (NTT) mempunyai aturan yang kuat dalam mengelola kayu cendana. Kayu cendana boleh ditebang kalau umurnya sudah tua dan harus melalui upacara adat. Suku Amungme di Timika (Papua) juga mempunyai hukum adat untuk merawat secara seimbang dan keberlanjutan terhadap S-3 (sungai, sampan dan sagu). Sungai tidak boleh dikotori, sagu tidak boleh ditebang sembarangan. Demikian juga dengan suku Dayak Kanayatn yang mendiami binua. Mereka memiliki sejumlah norma, kearifan lokal dan kesantunan yang menjunjung tinggi prinsip keteladanan, keadilan, kebersamaan, keseimbangan dan keberlanjutan dalam mengelola warga, sumberdaya alam dan hubungan sosial. Tentu saja masih banyak aturan hukum adat yang mengatur masalah pemerintahan, pengelolaan sumberdaya, hubungan sosial, dan seterusnya.

Sekali lagi, berbagai kesatuan masyarakat adat di atas mempunyai kesamaan karekter, meski bentuknya berbeda-beda. Perbedaan utama antara desa di Jawa dengan kesatuan masyarakat adat di daera-daerah lain (Luar Jawa) adalah bahwa desa-desa di Jawa mengalami penaklukan lebih dulu oleh penguasa kerajaaan mulai dari Mataram Kuno (Hindu) sampai Mataram Islam, yang kemudian diteruskan oleh penaklukan pemerintah kolonial sejak abad ke-15. Berbagai kerajaan di Jawa yang silih berganti pada umumnya berbentuk kerajaan agraris yang hidupnya sangat tergantung pada tanah dan penduduk desa. Penguasa kerajaan (yang mempunyai armada perang) mengklaim bahwa setiap jengkal tanah di wilayah yang ditundukkannya merupakan miliknya. Rakyat desa tidak lagi mempunyai kedaulatan atas tanah yang semua menjadi basis kehidupan mereka. Penguasa kerajaan melakukan pemaksaan kepada rakyat desa untuk menanami tanah dan mereka berkewajiban memberikan (setor) upeti (pajak) kepada raja. Para pemimpin desa (bekel) bukan lagi sebagai pemimpin rakyat desa, tetapi sebagai aparat kerajaan yang bertugas mengontrol penduduk desa dan mengumpulkan upeti dari rakyat. Pemimpin desa menjadi kaya raya dan ditakuti, sebaliknya rakyat desa selalu tertindas dan jatuh miskin.

Di era Indonesia modern, selama enam dekade terakhir posisi desa tidak pernah tegas dan jelas. Campuran antarmodel digunakan untuk menempatkan posisi desa. Sampai era Orde Baru, sisa-sisa self governing community di ara desa masih terasa, tetapi melalui UU No. 5/1974 dan UU No. 5/1979 pemerintah menempatkan daerah dan desa sebagai local state government alias sebagai kepanjangan tangan negara. Masyarakat lokal sangat resisten dengan intervensi negara ini, sehingga tujuan kontrol negara, modernisasi pemerintahan desa dan penyelenggaraan pemerintahan desa tidak berjalan optimal. Kecuali di Jawa, masyarakat lokal selain kehilangan kedaulatan juga menghadapi dualisme antara desa negara dengan organisasi adat.

Pada era reformasi, menyusul lahirnya UU No. 22/1999, posisi desa juga belum tegas, meski UU itu mengakui keberagaman desa-desa di Indonesia. Tetapi persoalan dasarnya bukan terletak pada keragaman desa, tetapi pada posisi dan kewenangan desa. Sejauh ini UU No. 22/1999 mencampuradukkan model local self government secara terbatas dan model self governing community khusus untuk mengakomodasi keragaman adat (kultur) lokal. Salah satu kelemahan terbesar UU No. 22/1999 dan UU No. 32/2004, menurut Ibnu Tricahyo, adalah memberikan cek kosong kepada bupati untuk mengatur desa, sekaligus menempatkan posisi desa sebagai bagian (subsistem) dari pemerintah kabupaten. Pemerintah cenderung menempatkan (memindahkan) masalah desa sebagai persoalan lokal, bukan sebagai persoalan nasional.

Bagaimana reposisi desa kedepan? Apakah semua desa akan dibuat atau dikembalikan sebagai self governing community seperti dibayangkan Ryaas Rayid atau semuanya dibuat sebagai “desa otonom” atau local self government seperti diproyeksikan Ibnu Tricahyo. Solusi Ryaas jelas tidak bisa dilakukan secara seragam untuk seluruh desa di Indonesia, karena desa sejauh ini tetap menjadi unit pemerintahan dan merupakan bagian dari formasi negara. Mau tidak mau negara harus bertanggungjawab terhadap desa. Solusi Ibnu sering dianggap sebagai bentuk penyeragaman yang bias Jawa. Lalu bagaimana?

Memang tidak solusi yang tunggal dan seragam untuk memposisikan desa. Setidaknya ada dua variabel penting yang harus diperhatikan. Pertama , pengaruh adat terhadap pemerintahan desa yang modern. Sebut saja ini variabel tradisionalisme. Kedua , pengalaman dan kapasitas desa beradaptasi dengan nilai-nilai dan perangkat modern dalam pemerintahan desa. Sebut saja ini variabel modernisme. Antara tradisionalisme dan modernisme terus-menerus bertarung sehingga akan berpengaruh terhadap model dan posisi pemerintahan desa. Jika di suatu daerah tradisionalisme lebih kuat ketimbang modernisme, maka desa-desa yang bersangkutan lebih tepat dikembalikan menjadi organisasi komunitas lokal ( self governing community) yang tidak lagi mengurus pembangunan dan administrasi pemerintahan modern. Sebaliknya jika di suatu daerah pengaruh modernisme lebih kuat ketimbang tradisionalisme, maka desa-desa yang bersangkutan lebih baik diproyeksikan menjadi desa otonom (local state government). Sedangkan jika pengaruh tradisionalisme dan modernisme sama-sama kuat, keduanya bisa dikompromikan atau diintegrasikan menuju desa otonom (local self government).

Tipologi desa di Indonesia

Pertama, model “ada adat tetapi tidak ada desa”.

Model ini menggambarkan bahwa desa hanya sebagai komunitas lokal berbasis adat yang tidak mempunyai pemerintah desa seperti yang terjadi pada komunitas-komunitas lokal di kawasan Eropa dan Amerika. Kalau di Indonesia misalnya ada Rukun Tetangga (RT) maupun Rukun Warga (RT). Sayangnya, RT di Indonesia juga mempunyai beban dan urusan administrasi pemerintahan. Organisasi lain yang steril dari urusan pemerintahan adalah komunitas atau organisasi masyarakat adat. Intinya, komunitas lokal itu memiliki organisasi lokal yang lebih menyerupai asosiasi lokal ketimbang institusi pemerintah. Organisasi atau asosiasi lokal itu bukanlah bawahan struktur pemerintah yang lebih tinggi, serta tidak menjalankan tugas-tugas administrasi dan pemerintahan yang diberikan oleh pemerintah, melainkan hanya menjalankan fungsi mengurus urusan-urusan kemasyarakatan yang bersifat lokal dan sukarela. Organisasi semacam ini sama sekali tidak meributkan masalah desentralisasi dan otonomi lokal yang berhubungan dengan pemerintah, kecuali hanya sebagai bentuk modal sosial yang digunakan oleh warga untuk menolong dirinya sendiri, bekerjasama, membangun kepercayaaan, dan bisa juga sebagai basis civil society untuk berpartisipasi dalam pembangunan. Meski tidak berurusan dengan desentralisasi, bukan berarti pemerintah mendiamkan masyarakat lokal itu. Wilayah maupun penduduk di komunitas lokal itu tetap menjadi kewenangan dan tanggungjawab pemerintah, terutama tanggungjawab pemerintah memberikan pelayanan publik (pendidikan, kesehatan, perumahan, air minum, listrik, transportasi dan sebagainya) yang tidak mungkin mampu ditangani sendiri oleh organisasi lokal.

Jika model ini dipilih, maka konsekuensinya desa sebagai institusi pemerintahan lokal ( local self government ) dihapuskan. Arena desentralisasi dan demokrasi formal tidak lagi berada di desa, melainkan berada di level kabupaten/kota. Urusan administrasi untuk warga bisa dikurangi dan kemudian dipusatkan di level kecamatan. Pemerintah berkewajiban menyediakan layanan publik kepada masyarakat, sekaligus melancarkan pembangunan desa yang masuk ke seluruh pelosok desa.

Model ini tampaknya sangat cocok diterapkan bagi masyarakat adat di banyak daerah yang selama ini termasuk gagal memadukan antara adat dan desa. Beberapa daerah seperti Papua dan Nusa Tenggara Timur sejak dulu terjadi dualisme antara desa negara dan kesatuan masyarakat adat. Pemerintah desa negara tidak berjalan secara efektif. Sedangkan masyarakat adat sedikit-banyak mempunyai kontrol atas tanah ulayat (meski hal ini juga sudah hancur) dan memperoleh legitimasi sosial di hadapan warga setempat. Pilihannya, pemerintah desa bentukan negara dihapuskan sama sekali, sedangkan kesatuan masyarakat adat sebagai self governing community direvitalisasi untuk mengelola dirinya sendiri tanpa harus mengurus masalah administrasi pemerintahan dan tidak memperoleh beban tugas dari pemerintah. Model ini tentu akan mengakhiri dualisme antara desa dan adat, sekaligus bisa memperkuat adat sebagai basis komunitas lokal.

Kedua, model “ada desa tanpa adat”.

Model ini persis dengan desa-desa di Jawa yang umumnya sudah lama berkembang sebagai institusi pemerintahan lokal modern yang meninggalkan adat. Modernisasi pemerintahan desa melalui UU No. 5/1979 relatif “sukses” diterapkan di Jawa. Bahkan UU No. 22/1999 merupakan embrio bagi tumbuhnya desa-desa sebagai local self government yang tidak sama sekali meninggalkan spirit self governing community. Ini terlihat dengan tradisi pengelolaan pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan yang melekat di desa. Secara inkremental desa-desa di Jawa mulai memupuk kemampuan mengelola pemerintahan dan pembangunan secara baik, sementara arena demokrasi dan civil society juga mulai tumbuh. Meski belum sebagian besar, banyak desa di Jawa dipimpin oleh kepala desa progresif, yang menempa kemampuan dengan baik, mempunyai rencana strategis sebagai pedoman dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan, serta menyiapkan APBDes yang baik (akuntabel, transparan, dan partisipatif).

Desa-desa seperti itu sudah relatif siap ditransformasikan menjadi local self government yang mempunyai predikat otonomi secara. Dalam konteks ini perlu ada UU pemerintahan desa khusus di Jawa yang menegaskan tentang otonomi desa (kedudukan dan kewenangan) seperti halnya otonomi daerah di kabupaten/kota. UU itu menegaskan kedudukan desa-desa di Jawa bukan sebagai bagian dari kabupaten semata, melainkan juga sebagai bagian dari NKRI. Inilah yang disebut dengan devolusi untuk desa. Penegasan tentang kedudukan desa itu juga disertai dengan pembagian (distribusi) kewenangan secara proporsional antara pusat, provinsi, kabupaten/kota dan desa. Dengan cara ini, desa-desa di Jawa jelas akan mempunyai kewenangan devolutif dan distributif yang lebih konkret, bukan lagi kewenangan kering atau kewenangan sisa yang tidak jelas. Kewenangan juga diikuti dengan perimbangan keuangan atau alokasi dana kepada desa untuk membiayai kewenangan itu. Konsekuensinya pemerintah desa mempunyai hak yang lebih jelas, sekaligus berkewajiban dan bertanggungjawab dalam “mengatur” dan “mengurus” tanah dan penduduk desa untuk kesejahteraan masyarakat.

Jika kewenangan dan keuangan sudah didistribusikan kepada desa, maka pemerintah supradesa tidak perlu lagi mengutamakan pendekatan instruksi dan intervensi kepada desa. Instruksi dan intervensi justru akan mematikan prakarsa dan potensi desa. Pendekatan utama yang sebaiknya diutamakan adalah supervisi dan capacity building. Kecamatan juga bisa berperan sebagai fasilitator dan koordinator kerjasama antardesa supaya desa-desa lebih maju berkembang. Pendekatan baru ini juga perlu disertai dengan spirit subsidiarity (lokalisasi pengambilan keputusan, penggunaan kewenangan dan penyelesaian masalah), dengan semangat menghormati, mempercayai dan menantang desa.

Jika model local self government dipilih, maka satuan dan struktur birokrasi hanya berhenti di level desa. Dusun memang tetap penting, sebab secara historis dusun menjadi basis identitas dan penghidupan rakyat desa, apalagi dalam perjalanannya desa justru tumbuh sebagai birokrasi negara yang mengendalikan dusun. Akses warga ke desa masih terasa jauh, sehingga dusun menjadi alternatif bagi warga untuk berdemokrasi dan partisipasi. Dusun sebenarnya adalah satuan komunitas yang lebih baik digunakan untuk membuat perencanaan pembangunan yang partisipatif. Kepala dusun tidak mempunyai tugas-tugas administratif melainkan sebagai koordinator pembangunan dan fasilitator bagi partisipasi masyarakat.

Satuan RT maupun RW yang berada dalam setiap dusun tentu bukan lagi sebagai bagian dari birokrasi desa. RT dan RW tidak perlu lagi menjalankan tugas-tugas administrasi yang dibebankan oleh desa. Dengan kalimat lain birokrasi dalam RT dan RW lebih baik dipotong. Sebaliknya RT dan RW lebih baik disiapkan menjadi modal sosial atau organisasi komunitas lokal yang berguna untuk menolong diri sendiri, solidaritas sosial antarwarga maupun untuk menangani persoalan komunitas secara bersama yang tidak bisa ditangani oleh negara.

Ketiga, model “integrasi antara adat dan desa” atau terjadi peleburan antara desa dan adat.

Model ini persis sama dengan nagari di Sumatera Barat kondisi sekarang. Sumatera Barat telah melancarkan “kembali ke nagari” sejak 2000 yang menggabungkan (integrasi) desa negara dengan adat nagari menjadi satu wadah tunggal nagari. Jika sebelumnya ada dualisme antara pemerintah desa negara dengan adat nagari (dan adat mengalami marginalisasi), maka sekarang terjadi integrasi ke dalam nagari, sehingga nagari tumbuh menjadi the local state. Nagari itu menggabungkan antara skema local self government dan self governing community, atau menegakkan prinsip tali tigo sapilin (negara, agama dan adat). Nagari mengenal pembagian kekuasaan berdasarkan Trias Politica: eksekutif (pemerintah nagari), legislatif (badan perwakilan nagari) dan yudikatif (kerapatan adat nagari maupun majelis adat dan syarak) yang bertugas menjadi instusi peradilan lokal (penyelesaian konflik lokal, bukan pidana) dan badan pertimbangan kepada eksekutif dan legislatif agar kebijakan nagari tetap sesuai dengan adat dan agama. Sesuai dengan adat setempat, kepemerintahan dan kepemimpinan nagari bertumpu pada tigo sajarangan (ninik mamak, cerdik pandai dan alim ulama), yang sekarang ditambah unsur bundo kanduang dan pemuda. Sekarang nagari belum menemukan konsep baru untuk mewadahi lima unsur nagari itu, tetapi kelimanya masuk dalam badan eksekutif dan legislatif. Sedangkan unsur Kerapatan Adat Nagari hanya mewadahi unsur ninik mamak, sedangkan Mejelis Ulama khusus mewadahi unsur alim ulama.

Meski nagari mengenal legislatif (badan perwakilan nagari) sebagai arena demokrasi perwakilan, tetapi model demokrasi nagari tidak bertumpu pada hubungan eksekutif-legislatif itu. Sesuai dengan adat setempat, praktik demokrasi nagari yang sudah mengakar adalah demokrasi deliberatif, yakni permusyawaratan secara elitis antar pemimpin nagari. Ini adalah titik kelemahan empirik yang didistorsi oleh adat. Partisipasi perempuan dan pemuda hanya bersifat simbolik dan formalistik. Akses mereka dalam proses deliberasi tetap terbatas karena arena didominasi oleh elite nagari. The local state nagari juga bersifat korporatis, dimana seluruh unsur diwadahi secara tunggal di dalam wadah “negara” nagari. Akibatnya ruang dan aktor civil society tidak bisa tumbuh dengan baik di aras nagari.

Nagari yang baru mempunyai sederet kewenangan yang lebih jelas dan alokasi dana untuk membiayai penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan. Kewenangan nagari antara lain mencakup kewenangan administratif, mengontrol tanah ulayat, pasar, tata ruang nagari, dan seterusnya. Keputusan untuk investasi di nagari, misalnya, tidak diputuskan secara sepihak oleh kabupaten, melainkan keputusan pertama terletak pada negari.

Keempat , model “dualisme adat dan desa”.

Contoh yang paling menonjol model ini adalah desa-desa di Bali. Sampai sekarang di Bali tetap mempunyai dua bentuk desa: desa dinas (negara) dan desa pakraman (adat). Desa dinas adalah birokrasi kepanjangan tangan negara yang mengatur dan mengurus masalah-masalah administrasi pemerintahan dan pembangunan. Sedangkan desa pakraman menjalankan fungsi merawat adat-istiadat, kontrol terhadap pemerintah desa dinas, termasuk mengontrol penggunaan tanah adat dari intervensi negara dan modal. Sejauh ini, desa pakraman tidak bersedia digabung dengan desa dinas sebagaimana pengalaman di Sumatera Barat, sebab mereka tidak mau kehilangan otonomi dan adat, serta tidak bersedia berposisi secara hirarkhis di bawah negara.

Skema dualistik itu menarik sebab, berbeda dengan doktrin Trias Politica, kekuasaan desa-desa di Bali dipisah menurut garis pemerintahan dan pembangunan yang menjadi domain desa dinas dengan adat dan kemasyarakatan yang merupakan domain desa pakraman. Desa pakraman menjadi organisasi komunitas lokal yang menjadi identitas, basis otonomi dan kontrol terhadap pemerintah desa dinas. Dengan demikian desa pakraman menjadi arena civil society dan partisipasi warga. Berbeda dengan Kerapatan Adat Nagari di Sumatera Barat yang terintegrasi dan ikut “menguasai” pemerintahan nagari, desa pakraman di Bali mempunyai domain sendiri yang otonom dan ikut “mempengaruhi” atau “mengontrol” negara.

Dengan skema itu Trias Politica (eksekutif, legitlatif dan yudikatif) dalam konteks desa dinas tidak berlaku. Sampai sekarang desa-desa dinas di Bali tidak mempunyai Badan Perwakilan Desa sebagaimana terjadi di desa-desa di Jawa. Desa dinas tidak berjalan secara efektif sebagai institusi modern yang menjalankan fungsi pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan. Di sana ada dualisme antara kepala desa (dinas) dengan pendesa (pemimpin desa pakraman). Warga lebih percaya pada pendesa ketimbang kepala desa. Ini persoalan yang serius. Pemerintah desa dinas menghadapi delegitimasi dan distrust dari warga, sementara desa pakraman menjadi “tirani” yang tidak bisa dikontrol publik. Sebagai contoh desa pakraman tumbuh menjadi “negara” yang mempunyai polisi adat (pecalang) yang relatif represif kepada warga.

Kelima, model “tidak ada adat dan tidak ada desa” alias model kelurahan.

Kelurahan adalah bentuk satuan administrasi birokrasi negara yang bekerja di aras lokal, atau sering disebut sebagai the local state government. Berbeda dengan desa, kelurahan tidak mempunyai otonomi, melainkan hanya menjalankan tugas-tugas administrasi pemerintahan yang didelegasikan dari atas. Pimpinan kelurahan adalah lurah, yang berstatus PNS dan posisinya sebagai pejabat administrasi (karir) yang diangkat. Dia tidak bertanggungjawab kepada rakyat, melainkan kepada pejabat yang mengangkatnya.

Pengaturan tentang kelurahan sudah dimulai secara tegas dalam UU No. 5/1979. UU ini memberi ruang peralihan dari desa yang otonom menjadi keluarahan yang berstatus sebagai unit administratif. Banyak pengalaman menunjukkan bahwa desa-desa yang berada di wilayah perkotaan, urbanized, industrialized atau menjadi pusat pemerintahan dan perdagangan, telah berubah menjadi kelurahan. Dengan sendirinya kelurahan tidak lagi mempunyai hak dan kontrol atas tanah ulayat atau tanah bengkok, semua ini diambil alih oleh negara.

Perubahan dari desa menuju kelurahan tentu memperbaiki sistem birokrasi lokal, juga mengakhiri tarik-menarik antara desa dan supradesa, atau antara adat dengan negara. Tetapi kelurahan menghilangkan otonomi dan demokrasi desa. Umumnya perubahan dari desa ke kelurahan merupakan kehendak supradesa untuk meningkatkan pendapatan pajak dan melancarkan kapitalisasi terhadap tanah yang menjadi milik desa. Karena itu, jika dilihat dari sisi desentralisasi dan demokrasi lokal, serta bahaya kapitalisasi, maka perubahan dari desa menjadi kelurahan bukanlah model pilihan yang kami rekomendasikan.

Kewenangan Desa

Kewenangan sering dipahami sebagai hak legal secara penuh untuk bertindak mengatur dan mengelola rumah tangganya sendiri. Ada pula yang memahami bahwa kewenangan adalah kekuatan formal perangkat negara untuk mengambil keputusan yang bersifat mengikat dan memaksa terhadap warga negara. Kewenangan juga bisa dipahami sebagai instrumen administratif untuk mengelola urusan. Dari perspektif pemberdayaan, kewenangan identik dengan “pancing” yang bisa digunakan oleh pemerintah lokal untuk memancing ikan di kolam, meski kolam dan ikan itu sudah tidak ada lagi. Dengan demikian, kewenangan akan memperkuat posisi dan eksistensi subyek pemilik kewenangan itu untuk menjadi subyek hukum yang leluasa dan otonom dalam bertindak. Kewenangan akan membuat otonomi, dan bahkan skala yang lebih tinggi akan membuat kedaulatan.

Penerapan kewenangan akan terbentang mulai dari pembuatan keputusan, pelaksanaan, dan kontrol atas keputusan tersebut dalam rangka mengelola (merencanakan, mengumpulkan, membagi, merawat, dan seterusnya) barang-barang atau aset publik (warga, jabatan, wilayah, tanah, urusan tugas, hutan, laut, uang, dan lain-lain) dalam lingkup yurisdiksinya. Karena kewenangan mempunyai implikasi yang serius, misalnya pengaturan dan pemaksanaan terhadap warga, maka pemegang kewenangan tersebut harus bertanggungjawab terhadap pemberi mandat atau obyek yang terkena kewenangan.

Dengan kalimat lain, kewenangan desa secara substantif mengandung beberapa hal. Pertama, keleluasaan desa mengatur rumah tangga dan penduduk untuk menciptakan keteraturan dan kepastian. Kedua, fungsi desa mengurus atau mengelola barang-barang publik (termasuk pelayanan publik) untuk kesejahteraan warga desa. Ketiga, hak desa mengelola atau mengambil sumberdaya ekonomi.

Bagaimana dengan kewenangan desa? Pembicaraan tentang kewenangan desa sebenarnya sangat relevan dilakukan dalam konteks desa sebagai local self government, atau setidaknya pembicaraan itu akan mengarah pada pengembangan desa menuju local self government. Kalau saya cermati dari sisi historis dan legal-formal, desa mempunyai empat jenis kewenangan.

Pertama, kewenangan generik atau kewenangan asli,

yang sering disebut hak atau kewenangan asal-usul yang melekat pada desa (atau nama lain) sebagai kesatuan masyarakat hukum. Kewenangan inilah yang sering disebut sebagai property right komunitas untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri (Yando Zakaria dkk, 2000 dan 2003), atau yang sering disebut sebagai wujud otonomi asli. Ada beberapa jenis kewenangan generik yang sering dibicarakan:

1. Kewenangan membentuk dan mengelola sistem pemerintahan sendiri.
2. Kewenangan mengelola sumberdaya lokal (tanah kas desa, tanah bengkok, tanah ulayat, hutan adat, dll).
3. Kewenangan membuat dan menjalankan hukum adat setempat.
4. Kewenangan mengelola dan merawat nilai-nilai dan budaya lokal (termasuk adat-istiadat).
5. Kewenangan yudikatif atau peradilan komunitas (community justice system), misalnya dalam hal penyelesaian konflik lokal. Di Sumatera Barat, misalnya, terdapat lembaga Kerapatan Adat Nagari yang mempunyai kewenangan dalam menjalankan peradilan, terutama penyelesaian sengketa pusako. Di Jawa, dulu, ada dewan morokaki, sebuah wadah para tetua desa yang memberikan pertimbangan kepada lurah desa, sekaligus menjalankan fungsi penyelesaian sengketa lokal.

Kewenangan generik tersebut sebenarnya yang menjadi pertanda bagi desa sebagai kesatuan masyarakat hukum atau desa sebagai subyek hukum yang otonom. Tetapi, sekarang, kewenangan generik bukan hanya susah untuk diingat kembali, tetapi sebagian besar sudah hancur. Komunitas adat (desa adat) yang paling menderita atas kehancuran kewenangan generik. Adat telah kehilangan eksistensinya sebagai subyek hukum untuk mengelola property right. Banyak tanah ulayat yang kemudian diklaim menjadi milik negara. Ketika desa dan adat diintegrasikan ke dalam negara, maka negara membuat hukum positif yang berlaku secara nasional, sekaligus meniadakan hukum adat lokal yang dulunya digunakan untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Sengketa hukum dan agragia antara negara dengan adat pun pecah dimana-mana yang sampai sekarang sulit diselesaikan secara karitatif karena posisi (kedudukan) desa adat yang belum diakui sebagai subyek hukum yang otonom.

Kedua , kewenangan devolutif,

yaitu kewenangan yang harus ada atau melekat kepada desa karena posisinya sebagai pemerintahan lokal (local-self government), meski desa belum diakui sebagai daerah otonom seperti kabupaten/kota. Desa, sebagai bentuk pemerintahan lokal (local-self government) sekarang mempunyai perangkat pemerintah desa (eksekutif) dan Badan Perwakilan Desa (BPD sebagai perangkat legislatif) yang mempunyai kewenangan untuk membuat peraturan desa sendiri. Di masa Orde Baru di bawah UU No. 5/1979, kewenangan devolutif dalam hal pembuatan Perdes ini tidak dimiliki oleh desa. Sebagai contoh, ada sejumlah kewenangan desa yang bisa dikategorikan sebagai kewenangan devolutif:

• Penetapan bentuk dan susunan organisasi pemerintahan desa;
• Pencalonan, pemilihan dan penetapan Kepala Desa;
• Pencalonan, pemilihan, pengangkatan dan penetapan perangkat desa;
• Pembentukan dan penetapan lembaga masyarakat;
• Penetapan dan pembentukan BPD;
• Pencalonan, pemilihan dan penetapan angota BPD;
• Penyusunan dan penetapan APBDes;
• Penetapan peraturan desa;
• Penetapan kerja sama antar desa;
• Penetapan dan pembentukan Badan Usaha Milik Desa (BUMDES);

Penetapan kewenangan devolutif tersebut sebenarnya sudah merupakan kemajuan yang cukup signifikan, meskipun dalam praktiknya masih banyak masalah yang muncul. Contohnya adalah penetapan jumlah BPD, rekrutmen perangkat, dan SOT desa. Sekian jumlah kewenangan itu bila dilaksanakan dengan baik oleh desa, tentu, akan secara bertahap menempa kemampuan dan kemandirian desa. Ke depan ada pula gagasan kewenangan devolutif yang perlu dilembagakan di desa, yakni membuat desa sebagai entitas pembangunan yang otonom, sehingga desa secara otonom bisa membuat perencanaan dan pembiayaan pembangunan berdasarkan preferensi lokal. Inilah yang saya sebut sebagai local-self planning, sebagai alternatif atas bottom-up planning yang selama ini diterapkan di daerah, tetapi penuh dengan masalah dan manipulasi.

Ketiga, kewenangan distributif,

yakni kewenangan mengelola urusan (bidang) pemerintahan yang dibagi (bukan sekadar delegasi) oleh pemerintah kepada desa. Jika mengikuti UU No. 22/1999 dan UU 32/2004, kewenangan distributif ini disebut sebagai “kewenangan yang oleh peraturan perundang-undangan yang berlaku belum dilaksanakan oleh daerah dan pemerintah”, yang dalam pratiknya sering dikritik sebagai “kewenangan kering” karena tidak jelas atau “kewenangan sisa” karena desa hanya menerima kewenangan sisa (karena semuanya sudah diambil kabupaten/kota) yang tidak jelas dari supradesa.

Bagaimana bentuk-bentuk kewenangan distributif? Kabupaten Solok, misalnya, sudah melakukan distribusi sejumlah 111 urusan kepada nagari, yang hal itu bisa disebut sebagai kewenangan distributif. Demikian juga dengan Ditjen PMD Depdagri pada tahun 2001 sudah pernah menyiapkan Manual Pemerintahan Desa, yang salah satu isinya adalah positive list tentang kewenangan desa berdasarkan bidang-bidang pemerintahan dan pembangunan. Daftar kewenangan itu saya sebut dengan kewenangan distributif, yang perlu dicermati kembali dan dilembagakan menjadi kebijakan dan regulasi resmi.

Keempat, kewenangan dalam pelaksanaan tugas pembantuan.

Ini sebenarnya bukan termasuk kategori kewenangan desa karena tugas pembantuan hanya sekadar melaksanakan tugas tertentu yang disertai pembiayaan, sarana dan prasarana serta sumber daya manusia dengan kewajiban melaporkan pelaksanaannya dan mempertanggungjawabkan kepada yang menugaskan. Titik kewenangannya justru bersifat “negatif”, yaitu kewenangan desa menolak tugas pembantuan bila tidka disertai pendukungnya.

***

Disadur dari naskah Sutoro Eko Ketua Sekolah Tinggi Pembangunan Masyarakat Desa (STPMD) “APMD”, Direktur INSTITUTE FOR RESEARCH AND EMPOWERMENT (IRE) Yogyakarta, dan Ketua Badan Pengarah Forum Pengembangan Pembaharuan Desa (FPPD).

Makalah disampaikan dalam SARASEHAN NASIONAL MENGGAGAS DESA MASA DEPAN diselenggarakan oleh kerjasama Direktorat Jenderal Pemberdayaan Masyarakat dan Desa (PMD) Departemen Dalam Negeri, Forum Penembangan Pembaharuan Desa (FPPD) dan Democratic Reform Support Program (DRSP) USAID, Jakarta 3-4 Juli 2006.