Sabtu, 19 November 2011

Otonomi Desa: Reposisi Mencari Jati Diri

Pemerintah dan DPR/DPD saat ini sedang mempersiapkan perubahan UU No.32 Tahun 2004  tentang Pemerintahan Daerah. Salah satu isu dasar yang disepakati adalah soal pemisahan pengaturan Desa menjadi suatu UU tersendiri. Kita tahu, selama era desentralisasi (UU No.22 Tahun 1999 dan UU No.32 Tahun 2004), pengaturan soal Desa hanya menjadi bagian norma dalam UU Pemda, padahal di masa Orde Baru (UU No.5/1974) atau pun di masa Orde Lama (UU No.19/1965), justru diatur tersendiri.
Pentingnya pengaturan tersendiri Desa dalam suatu UU dilandasi banyak alasan. Yang utama adalah untuk menjaga agar prinsip pengakuan dan penghormatan terhadap eksistensi Desa mendapat wadah legal yang tinggi, yakni UU. Tidak seperti sekarang ini di mana sebagian aspek substantif Desa hanya diatur pada level PP (PP No.72/2005) yang otoritas penyusunnya hanya  dilakukan pemerintah tanpa keterlibatan para wakil di DPR atau DPD.  Selain itu, dengan menjadikan pengaturan Desa sekedar sebagai bagian norma UU Pemda, Desa seolah menjadi bagian dari struktur Pemda dan otonomi Desa hanya menjadi cabang dari otonomi  daerah.
Setelah aspek legal framework ini berhasil disepakati, pekerjaan yang tak kalah serius  adalah soal materi muatan sebagai policy content dari UU yang baru nanti. Dengan mengambil perspektif desentralisasi dan otonomi Desa, tulisan ini bermaksud urun gagasan memperkaya diskursus pembaruan Desa yang sedang dilembagakan pengaturannya lewat RUU Desa tersebut.

Perubahan Paradigmatis
Terlepas dari sejumlah langkah maju pengaturan saat ini, sejatinya arah politik legislasi mengenai desa tidak berbasis pada perubahan paradigmatis. Berbagai norma dan klausul penting dalam UU No.22/1999 (beserta PP No.76/2001) dan lebih-lebih lagi UU No.32/2004 (beserta PP No.72/2005) menunjukan bahwa sikap prasangka-desa (Robert Chambers, 1988) atau bahkan anti-desa (Robert Lawang, 2006) masih melekat dalam esensi kebijakan, di mana berlangsung proses “intervensi negara atas desa, dan integrasi desa ke dalam negara”.
Perubahan UU saat ini mesti dimulai dari hal-ihwal mendasar yang bersifat paradigmatis, yakni isu otonomi Desa itu sendiri. Proposisinya adalah: meski secara umum, pilar desentralisasi dan otonomi saling terkait, namun khusus dalam kasus Desa terdapat konsekuensi yang berlainan. Pada level Propinsi dan Kab/Kota, otonomi hanya akan dimiliki suatu daerah otonom jika didahului desentralisasi kewenangan dari Pusat (otonomi pemberian), otonomi di Desa bukanlah lantaran adanya desentralisasi tetapi memang secara nyata sudah ada sehingga yang dibutuhkan adalah rekognisi negara atas eksistensi Desa (otonomi pengakuan).
Paradigma keotonomian ini pada gilirannya menentukan kedudukan Desa dan relasinya dengan Negara, isi kewenangan, desain kelembagaan, dst
Pertama, dalam hal kewenangan Desa, prinsip otonomi tadi mewujud dalam pengakuan Negara atas esensi kewenangan yang berbasis hak asal-usul atau adat-istiadat setempat. Kewenangan originair ini melekat pada hakikat keberadaan desa sebagai self-governing community. Termasuk di dalamnya adalah kewenangan yang bersumber dari hak ulayat (atas tanah) yang dari sisi habitat hukumnya tidak terlepas dari keberadaan komunitas masyarakat hukum adat. Materi muatan asali ini tidak bisa dicabut oleh Negara/Daerah, lantaran bukan otonomi pemberian yang bersumber dari otoritas supradesa.   
Sementara terhadap Desa-desa yang kehilangan basis keaslian tersebut atau yang berkategori bukan Desa genealogik (Desa dinas/administratif), basis kewenangan dalam konteks “otonomi pengakuan” tidak serta-merta hilang tetapi--mengingat hakikat desa sebagai self-governing community--materi muatannya berbasis kepentingan spesifik lokal atau inisiatif masyarakat berdasar prinsip subsidiaritas. Hemat saya, pembahasan soal sumber alternatif ini patut dilakukan secara serius karena gugatan atas ketiadaan basis keaslian tadi kerap dijawab pemerintah dengan penggunaan kriteria eksternalitas yang berorientasi efisiensi (teknokratik) dalam penyusunan materi muatan kewenangan.
Pada sisi lain, di luar kewenangan pengakuan berbasis otonomi, Desa juga memiliki kewenangan pemberian yang diberikan dalam kerangka desentralisasi. Secara teoritik, kewenangan-terdesentralisir ini diberi melalui dua cara: (1) devolusi, yakni pemberian kewenangan pemerintah lebih tinggi (Kabupaten) yang “dikonversi” menjadi kewenangan semiotonom Desa (melahirkan local-self government), dan (2) delegasi, yakni pemberian urusan/tugas yang menjadikan Desa sebagai local-state government. Penting dicatat, prinsip desentralisasi kewenangan di sini mesti bertujuan menambah bobot keotonomian Desa dan dilakukan melalui kesepakatan Desa dan Pemda, bukan justru pelimpahan beban, pemberian urusan sisa, atau hanya menciptakan ketergantungan Desa.
Kedua, ihwal kedudukan Desa dan hubungannya dengan Negara/Daerah. Paradigma baru pembaruan Desa diawali dari membebaskan cara pikir kebijakan yang menempatkan Desa sebagai miniatur Negara, menjadikan otonomi Desa hanya sebagai bagian/turunan dari otonomi daerah. Proses penaklukan Desa lewat metoda negaraisasi (state formation) yang berlangsung keras selama Orba “sukses’ memberangus otonomi Desa dan menisbikan eksistensi politik lokal yang telah lama berakar di masyarakat (Schiller, 1996).
Dalam tata administrasi publik, kedudukan Desa yang baru berarti mengeluarkan Desa dari subordinasi organisasi negara, kembali menempatkannya sebagai entitas politik otonom dan kesatuan masyarakat hukum yang memiliki regulasi sendiri dalam mengelola kehidupan Desa. Dengan kedudukan demikian, formula hubungan Desa-Pemerintah adalah sebagai mitra setara sehingga urusan dominan Desa lebih bersumber kewenangan orisinal, sementara devolusi/delegasi kerja dalam kerangka desentralisasi dari Negara/Daerah mesti didahului proses “kesepakatan” yang hasilnya dituangkan dalam bentuk Perda.
Ketiga, dari aspek yuridis, hakikat keaslian dan keragaman otonomi Desa mewujud dalam legal policy yang pluralis, bukan unifikatif berwujud standard nasional. Kerangka legal yang pluralis ini tidak hanya diukur dari bentuk dasar hukum yang pluriform, tetapi juga isi kebijakannya mesti beresensi pluralis. Konsep pluralisme hukum, yang oleh John Grifiths dilawankan dengan konsep sentralisme hukum, mensyaratkan hilangnya tendensi saling mendominasi antara berbagai sistem hukum, yakni antara sistem hukum Negara dan sistem hukum Desa.
Sementara terkait kedudukan Desa seperti uraian point kedua di atas, implikasinya terhadap kerangka legal adalah pemisahan dasar hukum pengaturan Desa dari UU Pemda. Pengaturan Desa yang hanya menjadi salah satu norma dalam kesuruhan isi UU tersebut menyebabkan konstruksi dan posisi relasional Desa menjadi bagian Pemda. Dasar hukum tersendiri ini juga memungkinkan kodifikasi Undang-undang tentang Desa. Lebih jauh lagi, kedudukan otonom Desa, Peraturan Desa (Perdes) pun perlu dikeluarkan dari kategori peraturan perundang-undangan negara.
Keempat, bentuk-susunan penyelenggaraan Desa. Yang utama di sini adalah posisi Kepala Desa, BPD, Sekdes dan Perangkat Desa lainnya bukanlah untuk memerintah atau memegang otoritas legal-formal tetapi menjadi primus interpares yang lejitimasi kepemimpinannya berbasis kepercayaan dan kepatuhan masyarakat. Dalam konteks ini, mekanisme elektoral yang dipakai bersifat optional (lewat sistem pemilihan/demokrasi liberal, sistem musyawarah/ demokrasi komunitarian), pembatasan periode dan masa jabatan beragam antardesa, dll.
Dalam kaitan itu, klausul pengisian Sekdes dari unsur PNS saat ini mesti dihilangkan. Bermotif menjaga netralitas dan profesionalisme Sekdes, klausul ini justru melapangkan jalan birokratisasi Desa yang membawa dampak ikutan berupa pembengkakan keuangan negara, penghilangan kearifan lokal dan politisasi yang merusak nilai budaya setempat, selain memunculkan kecemburuan finansial dan jabatan Kepala Desa maupun Perangkat Desa lainnya yang juga menuntut status sama. Untuk itu, pilihan ke depan adalah merubah ketentuan yang ada, Sekdes dijabat oleh figur swasta yang memenuhi kapasitas manajerial tertentu.

Catatan Akhir
Dalam semangat kembali ke akar, reposisi Desa tidaklah berarti menarik mundur gerak maju dan modernisasi Desa ke kondisi masyarakat kuno dan terbelakang. Ikhtiar sejatinya justru membangun basis kehidupan modern di atas akar keaslian eksistensial kita, sekaligus sebagai fondasi berdirinya struktur negara-bangsa yang berdaya tahan dalam persaingan global yang makin ketat. Maka, sikap phobia, prasangka, atau anti-desa hendaklah dibuang jauh-jauh dari cara pikir kebijakan dalam menata pembaruan Desa, termasuk lewat penyusunan RUU Desa yang sedang digodok saat ini.
Banyak elemen pengaturan Desa yang mesti dirunding ulang, tapi perubahan paradigma pembaruan Desa tidak bisa dilakukan tanpa terlebih dahulu menyepakati perspektif otonomi Desa itu sendiri.

0 komentar:

Poskan Komentar